Análisis jurisprudencial

 

Generalidades de la Acción Popular:

Constitucionalmente regulada en el artículo 88 de la Carta Política de 1991, la finalidad de la acción popular es la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y los demás enunciados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

Las conductas violatorias de derechos colectivos, generadoras de la acción popular, están originadas por regla general en el ejercicio de la función regulada en el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones…”  Principios que son objeto de control a través de la acción popular, con miras al estudio de los procedimientos donde presuntamente se involucran el abuso de la función administrativa en beneficio individual, y la recuperación de sumas de dinero que se desvían del patrimonio público a causa de la corrupción administrativa.

Para el efecto el juez de instancia está investido de amplias facultades, derivadas de la autonomía procesal que ostenta la acción popular y de la finalidad que ésta busca, que no es otra que la protección de los derechos de la comunidad, razón por la cual tal acción no puede crear conflicto de competencia alguno, dado que dentro de la misma se debaten intereses colectivos ajenos a situaciones particulares que se ventilan a través de procesos individuales diferentes.

 

 

 

ACCIÓN POPULAR – Elementos necesarios para su procedencia

En la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son elementos necesarios para la procedencia de las acciones populares, los siguientes: -La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. -Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. -Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. -Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. -La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.- El juez deberá analizar, en cada caso concreto, si se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular.

 

 

ACCIÓN POPULAR – La existencia de otros medios de defensa no la hace improcedente / ACCIÓN POPULAR – Acción principal e independiente de otras acciones

 

El que se adelanten actuaciones contractuales y fiscales paralelas, no desnaturaliza el objeto de la acción popular.  La Ley 472 de 1998 no contempla que la acción popular resulte improcedente por la existencia de otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos conculcados, como sí sucede con la acción de tutela y la de cumplimiento. El hecho de que la actividad de la administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que sólo pueda acudirse al ejercicio de las mismas, pues estando de por medio un interés o derecho colectivo, también es viable el ejercicio de la acción popular, con el fin de conjurar en forma oportuna aquellos hechos u omisiones que podrían afectar a la comunidad, antes de que generen un daño, para extinguirlo si éste se está produciendo, o bien para restituir las cosas a su estado anterior si ello todavía es posible.  En este sentido se precisa que la acción popular es una acción principal y su procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras acciones. A diferencia de la concepción tradicional de la protección judicial, basada en el derecho subjetivo, en la acción popular como quiera que no resultan vulnerados derechos o intereses particulares, sino los denominados “difusos” o colectivos, el análisis se debe centrar en el estudio de la vulneración de los derechos reconocidos a la colectividad.  El ámbito dentro del cual se define la acción popular es el relativo a la amenaza o vulneración de derechos colectivos, de lo cual pueden desprenderse además, investigaciones de tipo penal, fiscal o disciplinario, que en nada afectan la iniciación, trámite y culminación de la acción popular.

 

 

ACCIÓN POPULAR – Objeto: conductas violatorias de los derechos colectivos

Las conductas violatorias de derechos colectivos, generadoras de la acción popular, están originadas por regla general en el ejercicio de la función regulada en el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones…”  Principios que son objeto de control a través de la acción popular, con miras al estudio de los procedimientos donde presuntamente se involucran el abuso de la función administrativa en beneficio individual, y la recuperación de sumas de dinero que se desvían del patrimonio público a causa de la corrupción administrativa. Para el efecto el juez de instancia está investido de amplias facultades, derivadas de la autonomía procesal que ostenta la acción popular y de la finalidad que ésta busca, que no es otra que la protección de los derechos de la comunidad.

MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Concepto, alcance / NORMA EN BLANCO O ABIERTA – Lo es el principio de moralidad administrativa que debe ser interpretada por el juez y aplicada según la sana crítica / MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Implica el manejo del patrimonio público con transparencia, diligencia y en función del interés general

 

La Moralidad Administrativa:  A pesar de que dicho concepto no está definido en la Constitución Política ni en la Ley 472 de 1998, el literal b) del artículo 4º de la misma, lo reconoce como derecho colectivo, el cual se encuentra relacionado con el artículo 209 de la Constitución Política que señala los principios sobre los cuales se debe desarrollar la función pública, destacándose el de moralidad. En la ponencia para primer debate del proyecto que se convirtió en la Ley 472 de 1998, se introdujo la siguiente definición de moralidad administrativa:  “ Se entenderá por moral administrativa el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios del buen funcionario”. Sin embargo, esta definición fue eliminada en el segundo debate, de acuerdo con la propuesta presentada por “Fundepúblico”, sin que exista constancia de las razones de la decisión. Sobre el particular el Consejo de Estado ha precisado reiteradamente que la moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser interpretada por el juez bajo la hermenéutica jurídica y aplicada al caso concreto conforme a los principios de la sana crítica. La moral administrativa, como principio constitucional está por encima de la diferencias ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con pulcritud y transparencia, con la debida diligencia y cuidado que permitan que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado y se apersonen de él.  El funcionario público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está orientada por el interés general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del servicio. Si el funcionario público o inclusive, el particular, actúan favoreciendo sus intereses personales o los de terceros en perjuicio del bien común, u omiten las diligencias necesarias para  preservar los intereses colectivos, o transgreden la ley en forma burda, entre otras conductas se está ante una inmoralidad administrativa que puede ser evitada o conjurada a través de las acciones populares.

 

MORALIDAD ADMINISTRATIVA EN CONTRATACIÓN PUBLICA – Alcance / CONTRATO ESTATAL – Principio de moralidad administrativa / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA – Procedencia de la acción popular en protección de la moralidad administrativa

Es evidente que la Ley 472 de 1998, articulo 40, reconoce la procedencia de la acción en materia de contratación pública, derivada del concepto de moralidad administrativa y de los postulados contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política que consagra el interés supremo de la función pública en cualquier orden, razón por la cual debe considerarse que la moral administrativa es no sólo un derecho colectivo y un principio de la función administrativa, sino un deber de todo funcionario. Tal derecho ha sido reconocido por la Corte Constitucional (c-088/00 m.p. Fabio Morón) con ocasión del estudio de constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 472 de 1998: “Constituye cabal desarrollo de la Carta Política, pues la prevalencia del interés general (art. 1º.) ; la proclamación de un orden justo (art. 2º.) y la vigencia de los principios axiológicos que en el Estado Social de Derecho guían la contratación pública, como modalidad de gestión que compromete el patrimonio y los recursos públicos, cuya intangibilidad las autoridades están obligadas a preservar (arts. 209) hacen, a todas luces, necesario que el legislador adopte mecanismos idóneos para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de los responsables de la contratación estatal,  con miras a la recuperación de la totalidad de las sumas que se desvían del patrimonio público, a causa de la corrupción administrativa, en materia de contratación pública.” Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación que sobre ésta efectúe el juez atendiendo los Principios generales del derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de la “moralidad administrativa” con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación, especialmente a los relacionados con la Administración pública.

 

 

 

ACCIÓN POPULAR – Principal / ACCIÓN POPULAR – Autónoma / ACCIÓN POPULAR – Trámite preferencial

 

El artículo 1 de la Ley 472 de 1998 al señalar el objeto de la ley prescribe que “estas acciones están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos”; a tiempo que el artículo 2 define las acciones populares como “los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos” y agrega que ellas se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”; en tanto que el artículo 9 reitera que las acciones populares “proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; por fin, el artículo 34 al ocuparse de la sentencia prevé la posibilidad de condenar al pago de perjuicios “cuando se haya causado  daño a un derecho o interés colectivo” en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo. Estas disposiciones conjuntamente tomadas permiten inferir sin mayor dificultad el carácter autónomo de estas acciones constitucionales. Carácter principal- y no residual como equivocadamente asevera el demandado- que tiene por propósito la plena garantía de los derechos objeto de su tutela. Se trata, pues, de la defensa especial de unos derechos o intereses cuya titularidad recae en toda la comunidad y, por lo mismo, su prosperidad no puede desvirtuarse, por haberse interpuesto simultáneamente las acciones ordinarias pertinentes. En tales condiciones se tiene que la acción popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios judiciales de defensa, por no tener -como sucede con la acción de tutela (art. 86 inc. 3º) o la acción de cumplimiento (art. 9 de la ley 393 de 1997)- un carácter subsidiario; a contrario sensu, tiene un trámite preferencial frente a las acciones ordinarias (art. 6 Ley 472 de 1998) y su titularidad o legitimación por activa la tiene toda persona (arts. 12 y 13 de la ley 472 y art. 1005 del C.C.) justamente por la índole de los derechos involucrados.

ACCIÓN  POPULAR – Legalidad de actos o contratos de la administración. Alcance de las facultades del juez popular / JUEZ POPULAR – Facultades. Legalidad / ACCIÓN POPULAR – Contrato estatal. Líneas jurisprudenciales / CONTRATO ESTATAL – Acción Popular. Legalidad. Derecho colectivo

 

No ha sido pacífico el desarrollo jurisprudencial y doctrinario en punto a determinar el alcance de las competencias del juez popular cuando se enfrenta a la definición de los alcances de sus atribuciones, en particular, si la defensa de los derechos o intereses colectivos le permite adoptar decisiones que involucren pronunciamiento de legalidad de actos o contratos de la Administración. Una primera línea jurisprudencial, si bien parte del reconocimiento del carácter principal y no subsidiario de la acción popular, exceptúa de su conocimiento el control de la legalidad del contrato, por tratarse de un tópico propio de la acción contractual. En otras palabras, conforme a este criterio la acción popular no es de recibo para controvertir la legalidad del contrato estatal, como que al efecto la ley prevé otro medio de defensa judicial, esto es, la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A.; corresponde entonces al juez natural de conocimiento resolver el asunto. En contraste, una segunda tendencia jurisprudencial ha entendido que es posible examinar la legalidad del contrato estatal en orden a determinar si amenaza algún derecho colectivo, de modo que la acción popular en estos eventos resulta procedente, justamente, por su carácter principal y no subsidiario.

 

ACCIÓN POPULAR – Contrato estatal. Acción Contractual / CONTRATO ESTATAL – Acción popular / CONTRATO ESTATAL – Función administrativa

 

Debe advertirse que, tratándose de la procedencia de la acción popular para discutir la validez de los contratos estatales no existe en la actualidad divergencia de criterios, como quiera que desde que asumió su conocimiento exclusivo la Sección Tercera ha guardado coherencia con el planteamiento expresado desde un comienzo. Con todo, a partir de la casuística, corresponderá al juez popular evaluar la existencia o no de violación del derecho colectivo invocado, al tiempo que habrá de determinar la medida procedente por adoptar, toda vez que la violación del mismo no está necesariamente determinada por la ilegalidad del contrato. Así, en aras de la clara definición de la línea jurisprudencial vigente, se reitera que cuando quiera que otros jueces hayan avocado el conocimiento del contencioso contractual, el juez popular puede tomar medidas diferentes como es, vgr., la suspensión de la ejecución del contrato, “hasta tanto se defina la legalidad en este último proceso”. Y así lo ha señalado la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, de modo que de la función administrativa contractual se predican los principios constitucionales de moralidad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 Superior. En consonancia con este mandato fundamental, el artículo 3 de la ley 80 de 1993 establece que con la celebración de los contratos los funcionarios deben buscar el cumplimiento de los fines estatales, en tanto la actividad contractual es una “forma de colaboración con las autoridades en el logro de los fines estatales”, además de “cumplir una función social, la cual implica obligaciones”. Resulta claro que el desconocimiento de estos principios constitucionales y legales que deben orientar la contratación estatal, puede comprometer derechos e intereses de contenido colectivos. El inciso segundo del artículo 40 de la ley 472 prevé la responsabilidad solidaria entre el representante legal de la entidad contratante y el contratista por sobrecostos e irregularidades cometidas en la contratación. De la lectura de esta norma, se infiere que para el legislador era claro que es posible vulnerar los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa con la celebración de contratos estatales en los dos eventos allí consignados (sobrecostos e irregularidades provenientes de la contratación). Corresponderá al juez, en cada caso en concreto, definir si se configura o no esa trasgresión.

 

 

 

 

 

 

CONTRATO ESTATAL – Juez popular. Facultades / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL – Acción popular. Contrato estatal. Facultades del juez / CONTRATO ESTATAL – Vulneración de derechos colectivos. Acción popular y acción contractual

 

Una lectura sistemática que establezca correspondencia y armonía entre cada uno de sus dispositivos (arts. 9, 15, 34 y 40 ley 472) permite concluir que los contratos estatales son susceptibles de evaluación por parte del juez popular cuando quiera que se amenace o vulnere un derecho colectivo, siendo del caso -incluso- examinar la validez del contrato, ordenar suspender sus efectos o incluso declarar su nulidad, siempre y cuando se trate de nulidad absoluta, en tanto que esta hipótesis se acompasa mejor a las otras preceptivas que gobiernan la materia (Código Civil, Código de Comercio y ley 80 de 1993), en tanto que sólo ésta puede ser declarada oficiosamente, a tiempo que -con su ocurrencia- resulte más clara la eventual vulneración de un derecho o interés colectivo. Con todo, no debe perderse de vista que la Sala ha advertido -criterio que se reitera en esta oportunidad- que cuando cursa proceso ante el juez natural del contrato, el juez popular, porque entiende que es suficiente garantía para el derecho colectivo, debe ser muy cuidadoso al adoptar las medidas del caso. En todo caso, es preciso anotar que en estos casos no es dable hacer aseveraciones de carácter absoluto, sino que, a partir de la casuística, corresponderá al juez popular evaluar con suma atención la procedencia de la medida que al mismo tiempo permita la protección del derecho colectivo vulnerado, sin atentar contra la seguridad jurídica, pilar básico de todo Estado de Derecho.  Nota de Relatoría: Ver Exp. AP-518 del 31 de octubre de 2002

 

ACCIÓN POPULAR – Titularidad. Contrato estatal / ACCIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Legitimación / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Legitimación. Acción popular

 

El art. 87 del C. C. A. estatuye que sólo están legitimados para demandar la nulidad absoluta del contrato, las partes, el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo en el mismo, y así mismo podrá ser declarada de oficio por el juez cuando esté plenamente demostrada y siempre que en el proceso intervengan las partes o sus causahabientes. Y si bien el artículo 45 de la ley 80 de 1993 le había dado el carácter de popular a la acción de nulidad absoluta de los contratos, ya que extendió la legitimación a “cualquier persona”, además de las partes, el Ministerio Público o la oficiosidad del juez, se debe aplicar al art. 32 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 87 del C. C. A., por ser de carácter posterior en el tiempo y especial en materia de procedimiento. Cuando mediante una acción popular se busca atacar un contrato estatal, estará legitimada cualquier persona (art. 12 ley 472), siempre y cuando con su instauración se pretenda proteger los derechos e intereses colectivos y, en este último evento, se encuentre plenamente demostrada dicha amenaza o vulneración al interior del proceso y hayan concurrido a él las partes contratantes, para garantizar así el derecho de defensa. Esa titularidad de la acción popular en toda persona está plenamente justificada, ya que esta última no pretende sustituir las acciones ordinarias, sino la defensa de un derecho o interés colectivo, como ya se expuso, dentro del marco de un conflicto en interés general.  Nota de Relatoría: Ver sentencia C-221/99 de la Corte Constitucional

 

Legitimación universal de las acciones populares

El art. 87 del C. C. A.^[1][52] estatuye que sólo están legitimados para demandar la nulidad absoluta del contrato, las partes, el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo en el mismo, y así mismo podrá ser declarada de oficio por el juez cuando esté plenamente demostrada y siempre que en el proceso intervengan las partes o sus causahabientes. Y si bien el artículo 45 de la ley 80 de 1993 le había dado el carácter de popular a la acción de nulidad absoluta de los contratos, ya que extendió la legitimación a “cualquier persona”, además de las partes, el Ministerio Público o la oficiosidad del juez, se debe aplicar al art. 32 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 87 del C. C. A., por ser de carácter posterior en el tiempo y especial en materia de procedimiento.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-221 del 14 de abril de 1999, declaró la exequibilidad de dicho artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al estimar que:

 

“…no siendo una acción pública de rango constitucional, bien puede el Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, restringir la titularidad de la acción o someter su ejercicio al cumplimiento de requisitos y condiciones razonables, atendiendo criterios de política legislativa, en aras de la efectividad de otros principios constitucionales, como el de la pronta y oportuna  decisión por la justicia contencioso administrativa de las controversias contractuales que le son sometidas

(…)

Es obvio que dicho interés directo radica esencialmente en quienes intervinieron en el proceso licitatorio. Empero, no puede considerarse que  el interés directo se circunscriba a esta sola circunstancia de representar un interés meramente patrimonial y exclusivo, porque, repárese bien, en que al demandarse la nulidad se protege igualmente el interés general”. (Negrillas fuera del texto original)

Por lo demás, cuando mediante una acción popular se busca atacar un contrato estatal, estará legitimada cualquier persona (art. 12 ley 472), siempre y cuando con su instauración se pretenda proteger los derechos e intereses colectivos y, en este último evento, se encuentre plenamente demostrada dicha amenaza o vulneración al interior del proceso y hayan concurrido a él las partes contratantes, para garantizar así el derecho de defensa. Esa titularidad de la acción popular en toda persona está plenamente justificada, ya que esta última no pretende sustituir las acciones ordinarias, sino la defensa de un derecho o interés colectivo, como ya se expuso, dentro del marco de un conflicto en interés general.

Comoquiera que en el presente caso, la parte actora considera que el derecho colectivo a la moralidad administrativa ha sido vulnerado en conexión con el derecho a la salvaguarda del patrimonio público, la Sala hará una breve aproximación al tema, para más adelante entrar a estudiar la imputación con base en las pruebas que obran en el expediente.

4. Derechos colectivos invocados: Moralidad administrativa y defensa del patrimonio público

Pretender definir normativamente la moralidad administrativa^[2][53] es un cometido complejo que bien podría incluso en esta materia lesionar el pluralismo consignado como una de las características distintivas de nuestro Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.). De allí que la moralidad administrativa prevista como derecho colectivo en el artículo 88 Superior en el literal b) del artículo 4 de Ley 472 de 1998, y en el artículo 209 C. P. como principio que debe inspirar la actividad de la administración, tiene una textura abierta que llama al juez en el caso concreto a configurarla, pero no de forma subjetiva, sino atendiendo a la finalidad legal que ha de orientar la acción u omisión de la autoridad pública o del particular  que haya violado o amenace violar dicho derecho. Hace parte de lo que la doctrina y la jurisprudencia denominan “conceptos jurídicos indeterminados^[3][54]” o “normas flexibles” que, como advierte García de Enterría,

“son consustanciales a toda la técnica jurídica y no constituyen una particularidad del Derecho público

(…)

Lo peculiar de estos conceptos jurídicos indeterminados es que su calificación en una circunstancia concreta no puede ser más que una: o se da o no se da el concepto;(…) Hay, pues, y esto es esencial, una unidad de solución justa en la aplicación del concepto a una circunstancia concreta.

(…)

La funcionalidad inmediata de esta fundamental distinción se comprende en seguida;  allí donde estemos en presencia de un concepto jurídico indeterminado, allí cabe con perfecta normalidad una fiscalización jurisdiccional de su aplicación””^[4][55]

En tal virtud, la Sala ha entendido como contraria a la moralidad administrativa toda actuación no coherente con el interés de la colectividad y, en particular, con los fines que persiguen las facultades asignadas al funcionario que las ejerce. Con esta perspectiva, esta Corporación ha señalado unos parámetros orientadores del proceso de concreción de este concepto jurídico indeterminado al caso concreto por parte del juez de conocimiento:

“El derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra definido en la Ley 472 de 1998, pues el legislador al desarrollar las acciones populares y de grupo, sólo reconoció su carácter de derecho colectivo  (artículo 4°), en los antecedentes de esta ley al precisar como derecho colectivo ‘la moralidad administrativa y la prevención de cualquier práctica corrupta por parte de los servidores públicos’, se consignó la siguiente definición: ‘Se entenderá por moralidad administrativa, el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario’  (Cfr. Gaceta del Congreso N° 277 de septiembre 5/95 Pág. 1).

 

Lo expuesto permite afirmar que, la moralidad administrativa entre otros, persigue el manejo adecuado del erario público y en general que los funcionarios públicos asuman un comportamiento ético frente al mismo, pues los servidores públicos pueden incurrir en conductas que la generalidad tacharía de inmorales, o en otras que podrían ser sancionadas disciplinaria o penalmente”^[5][56].

Ahora bien, la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, puede comportar afectación de otros derechos colectivos, en especial la preservación del patrimonio público, como lo ha anotado la Sala:

“…aunque pueda imaginarse un daño a la moralidad administrativa aislado de sus consecuencias…, en la práctica, es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público, el de la libre competencia económica, el de la seguridad pública  o el de la prevención de desastres técnicamente previsibles, entre otros”^[6][57].

 

Con apoyo en ello, el patrimonio público ha sido definido jurisprudencialmente en los siguientes términos:

“Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales. La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular.

 

La protección del  Patrimonio Público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales.

 

Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa, ámbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto”^[7][58].

 

 

LA PERSONERI MUNICIPAL Y LAS ACCIONES POPULARES

Los interesados podrán acudir ante el personero Municipal o Distrital o en si defecto ante la Defensoría del Pueblo para que se colabore en la elaboración de su demanda o petición, así como en los eventos de urgencias o cuando el solicitante no sepa escribir, en el mismo sentido tanto Personerías Municipales como Distritales, podrán coadyuvar las acciones populares que instauren la comunidad en razón a las funciones que cumplen en defensa de os derechos e intereses colectivos.

ACCIONES POPULARES O DE GRUPO

El derecho y el interés colectivo se encuentran reglamentados por la ley 472 de agosto 5 de 1998.

Esta ley desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

OBJETO DE LA LEY

La mencionada ley tiene por objeto regular las acciones populares y las acciones de grupo de qué trata el artículo 88 de la constitución y está orientada a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personal.

 

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS

Son derechos o interés colectivos,

1. El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.
2. La moralidad administrativa.
3. La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La  conservación de las especies animales y vegetales la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en la zonas fronterizas, así como las demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración y medio ambiente.
4. El goce del espacio público y a utilización y defensa de los bienes de uso público.
5. La defensa del patrimonio público.
6. La defensa del patrimonio cultural de la nación.
7. La seguridad y salubridad pública.
8. El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
9.  La libre competencia económica.
10. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
11. La prohibición de a fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos.
12. El derecho de la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
13. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalecía al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
14. Los derechos de los consumidores y usuarios.

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tal en la constitución, las leyes ordinarias y os tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.

Fondos para la defensa de los derechos e colectivos intereses

El artículo 70 de la ley 472 de 1998, establece la creación del fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual contara con los siguientes recursos:

1. Las apropiaciones correspondientes del presupuesto nacional.
2. Las donaciones de organizaciones privadas nacionales o extranjeras que no manejen recursos públicos.
3. El monto de las indemnizaciones de las acciones populares y de grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el beneficio o cuando este no ocurriere a reclamarlo durante un plazo de 1 año a partir de la sentencia.
4. El 10 % del monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere financiado el fondo.
5. Los incentivos en caso de acciones populares interpuestas por entidades públicas.
6. El 10 % de la recompensa de las acciones populares en que el juez otorgue amparo de pobreza y se financie a prueba pericial a través del fondo.
7. El valor de las multas que imponga el juez en los procesos de acciones populares y de grupo.

FUNCIONES DEL FONDO:

El fondo tendrá las siguientes funciones:

1. Promover la difusión y conocimiento de los derechos e intereses colectivos y sus mecanismos de protección.
2.  Evaluar las solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger aquellas que a su juicio serian convenientes respaldar económicamente, atendiendo criterios como la magnitud y las características del daño, e interés social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y a situación económica de los miembros de la comunidad y de los grupos.
3. Financiar a presentación de las acciones populares o de grupo la consecución de pruebas y los demás gastos en que se pueda incurrir adelantar el proceso.
4. Ejecutar los pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas en contra del demandante que haya recibido ayuda financiera del fondo.
5. Administrar y pagar las indemnizaciones de que trata el articulo 68 numeral 3 de la presenta ley.

 

MANEJO DEL FONDO

El manejo de fondo para la defensa de los derechos e interés colectivos, estará a cargo de la defensoría del pueblo.

CREACION DE ORGANIZACIONES CIVICAS POPULARES Y SIMILARES PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

Según el artículo 81 las autoridades estarán obligadas a colaborar y a facilitar a creación y funcionamiento de las organizaciones cívicas populares y similares que se establezcan por iniciativa de la comunidad para la defensa de los derechos e intereses colectivos.

PEDAGOGIA

El gobierno nacional realizara durante el año siguiente a la promulgación de la ley 472, un programa de pedagogía que incluya campañas masivas de educación y divulgación sobre los derechos colectivos y su procedimiento para hacerlos efectivos.

La campaña de educación y divulgación será coordinada por el ministerio de educación, la procuraduría general de la nación y la defensoría del pueblo.

ACCIONES POPULARES

Son los medios procesales para la protección de los derechos interés colectivos. La acciones populares se ejercen para evitar el daño continente, hacer cesar e peligro, la amenaza  vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su esto anterior cuando fuera posible.

Las acciones populares se tramitaran  con preferencia a las demás que conozca el juez competente, excepto el recurso de Hábeas Corpus, a Acción de Tutela y Acción de Cumplimiento. Procede con toda la acción u omisión de las autoridades públicas o de las particulares, que hayan violado o amenazas violar los derechos e interese colectivo. No es necesario agotar los recursos administrativos o vía gubernativa para interponer la acción popular, siempre que los derechos e intereses colectivos se vean amenazados o vulnerados por la actividad administrativa. La acción popular podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro contra el derecho e intereses colectivos.

TITULARES DE LA ACCION POPULAR

Podrán ejercitar las acciones populares:

1-    Toda persona natural o jurídica.

2-    Las organizaciones gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o de índoles similar.

3-    Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión.

4-El procurador general de la nación, el defensor del pueblo y los personeros Distritales y Municipales, en lo relacionado con su competencia.

5-Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.

COMPETENCIA

Las acciones populares conocerán en primer instancia los tribunales de lo contagioso administrativo y en segunda instancia el consejo de estado, hasta tanto entren en funcionamiento los juzgados administrativos.

CONTENIDO  DE LA PETICION O DEMANDA

Para promover la acción popular se presentara una demanda o petición que deberá contener:

1-    La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado.

2-    Relación de los hechos, actos acciones u omisiones que motivan su petición.

3-    La enunciación de la pretensiones

4-    La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o de la agravio, si fuera posible

5-    Las pruebas que pretenda hacer valer

6-    Las direcciones para foto fisiones y

7-    Nombre e indicaciones de quien ejerce la acción. la demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuera conicidad.

PACTO DE CUMPLIMIENTO

Dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del termino de traslado de la demanda, el juez dictara a las partes y ministerios públicos a una audiencia especial en la cual escuchara las diversas posiciones sobre a acción instaurada.

La intervención del ministerio público  y de la entidad responsable de velar por el derecho e intereses colectivos será obligatoria la inasistencia a la audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurran en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo.

En el caso de presentar pruebas fehaciente de justa causa para no asistir, el juez fijara nueva fecha y hora que no podrá ser después del décimo día vencido al término de traslado de la demanda por auto que no tendrá recurso, sin que pueda presentar otro aplazamiento.

En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa de juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e interés colectivos y restablecimiento de las cosas a sus estado anterior,  de ser posible el mencionado pacto será revisado por el juez dentro de los cinco (5) días siguiente a la celebración de la audiencia, si observa vicios de legalidad los corregirá con el consentimiento de las partes interesadas. La audiencia se considera fallida en los siguientes casos:

1. Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas.
2. Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento.
3. Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento.

En estos eventos el juez ordenara la práctica de pruebas.

La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en diario de amplia circulación nacional a costa del accionado.

El juez conservara a competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como garante, que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto.

EFECTOS DE LA SENTENCIA

La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y de público en general.

RECURSOS

Contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del código de procedimiento civil.

El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en las formas y oportunidad señaladas en el código de procedimiento civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la secretaria del tribunal competente.

La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetara, también, a la forma prevista en el código de procedimiento civil.

COSTAS – INCENTIVOS – GARANTIA

El juez apicara las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demando.

El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijara entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.

Cuando el accionante sea una entidad pública, incentivo se destinara al fondo de defensa de interés colectivo.

La persona que incumpliere una orden judicial proferida por autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta 6 meses, sin prejuicio de las otras sanciones penales a que hubiere lugar, la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante incidente y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el termino de (3) días se debe revocar o no la sanción.

Finalmente es importante resaltar que la parte vencida en el juicio deberá otorgar una garantía bancaria o póliza de seguros, por el monto que el juez determine.