ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Procedencia de la condena en costas / CONDENA EN COSTAS – Requisitos de procedencia en acción de cumplimiento

Así las cosas, se considera que a pesar de que el artículo 21, numeral 7º, de la Ley 393 de 1997 autoriza la condena en costas en la acción de cumplimiento esa decisión es excepcional porque está limitada al hecho de que “hubiere lugar” a ella. Entonces, esa expresión debe ser entendida de manera estricta, de acuerdo con los principios de eficacia e informalidad de la acción de cumplimiento y con su naturaleza de acción pública. Por lo expuesto en precedencia, se concluye que para que proceda la condena en costas a la parte vencida en las acciones de cumplimiento es necesario no sólo que se demuestre que con ocasión del proceso se causaron gastos, tal y como lo señala el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil, sino lo siguiente: si se trata de condenar al demandante porque fue vencido en el proceso debe demostrarse que actuó de mala fe, o abusó del ejercicio de los derechos procesales, u obró con temeridad en sus pretensiones. Pero, si se trata de condenar al demandado, como parte vencida en el proceso, además de la prueba de los gastos, deberá demostrarse su mala fe, su arbitrariedad o la obstinada renuencia al cumplimiento de la norma o del acto administrativo que es objeto del proceso. En el presente asunto se tiene que, efectivamente, la empresa demandada solamente cumplió con lo dispuesto en el artículo 2º de la Resolución número 6208 del 4 de abril de 2003 después de la notificación del auto admisorio de la demanda de cumplimiento, pues éste se notificó el 3 de octubre de este año y el acto que materializa el cumplimiento reclamado se expidió el 7 de ese mismo mes y año. Entonces, el ejercicio de la acción de cumplimiento fue indispensable para que se cumpliera lo ordenado en dicha resolución. De igual forma, se encuentra acreditado en el expediente que la parte demandante suscribió contrato de prestación de servicios profesionales para presentar acción de cumplimiento. En tal contexto, está demostrado en el proceso que, como consecuencia de la decisión arbitraria de la empresa demandada, el Centro Comercial El Lago –UNILAGO- incurrió en gastos correspondientes al valor de los servicios profesionales prestados por su apoderado. Por lo expuesto, la Sala concluye que el argumento del demandante prospera. Por lo tanto, debe revocarse el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada y, en su lugar, condenar en costas a la Empresa Comercial del Servicio de Aseo Ltda. –ECSA- en favor de la parte demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 25000-23-15-000-2003-1957-01(ACU)

Actor: CENTRO COMERCIAL DEL LAGO –UNILAGO-

Demandado: EMPRESA COMERCIAL DEL SERVICIO DE ASEO LTDA.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 10 de octubre de 2003, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda presentada, mediante apoderado, por el Centro Comercial del Lago –UNILAGO-, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I – ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A.- PRETENSIONES

Se ejerció la acción de cumplimiento contra la Empresa Comercial del Servicio de Aseo Ltda. -E.C.S.A-, con el objeto de que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2º de la Resolución número 6208 del 7 de abril de 2003 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

De igual manera, solicita que se condene a la sociedad demandada a pagar las costas del proceso que consisten en honorarios del apoderado del demandante.

B.- HECHOS

Como fundamento de la acción, la sociedad demandante expone, en resumen, los siguientes hechos:

1º. Mediante escrito radicado con el número 029218 del 19 de mayo de 2002, el demandante solicitó a la empresa prestadora de servicios públicos que, en relación con el servicio de aseo, i) lo considere una sola unidad arquitectónica, ii) le facture el servicio de acuerdo con la producción real de basuras, iii) sea clasificado como un gran productor de basuras y, iv) que en caso de no obtener respuesta de fondo dentro del término legal le sea reconocido el silencio administrativo positivo.

2º. Por Resolución número 109374 del 4 de julio de 2002, la Empresa Comercial del Servicio de Aseo Ltda. -E.C.S.A- resolvió la reclamación presentada por el demandante, en el sentido de informar que después del seguimiento efectuado al volumen de basura del centro comercial y de las visitas practicadas, se concluyó que el predio genera 11.43 metros cúbicos de residuos sólidos. Por ello, ese centro comercial ya fue aforado por la empresa demandada.

3°. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante Resolución número 6208 de 2003, artículo 2º, ordenó a la Empresa Comercial del Servicio de Aseo –ECSA LTDA- reconocer y dar cumplimiento a los efectos del silencio administrativo positivo.

4°. La empresa demandada se niega a dar cumplimiento a lo ordenado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en tanto que considera que no se tuvo en cuenta una prueba. Entonces, pese a que el acto administrativo expedido por la Superintendencia de Servicios Públicos no ha sido anulado ni suspendido, la empresa demandada se niega a ejecutarlo.

5º. Ante la renuencia de la demandada, el Centro Comercial del Lago tuvo que contratar los servicios profesionales de un abogado para ejercer la acción de cumplimiento, para lo cual se pactaron honorarios correspondientes a $2.500.000. Por tal motivo, esa empresa debe asumir las costas procesales generadas por su omisión.

2. CONTESTACION

La Empresa Comercial del Servicio de Aseo Ltda. -E.C.S.A-, mediante apoderado, contestó la demanda, para solicitar que se denieguen las pretensiones de la misma. Al efecto, manifestó, en resumen, lo siguiente:

1°. Una vez expedida la Resolución número 6208 del 7 de abril de 2003 de la Superintendencia de Servicios Públicos, por medio de la cual ordena conceder los efectos del silencio administrativo positivo, la empresa le solicitó a esa entidad pública que aclarara las razones por las que no valoró pruebas relevantes para la decisión. Pese a ello, la Superintendencia no ha respondido la solicitud de revocatoria directa de ese acto.

2°. No obstante, mediante Resolución número 32-11-95-2003 de la Gerencia General de la Empresa, “el cual será notificado al usuario», reconoció los efectos del silencio administrativo positivo.

3°. La aplicación de la reliquidación a las 220 cuentas internas de los locales del centro comercial UNILAGO se verá reflejada en la próxima facturación.

3.- LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 10 de octubre de 2003, resolvió “declarar que en el curso de este proceso, la entidad demandada dio cumplimiento al acto administrativo contenido en la Resolución No. 6208 del 7 de abril de 2003, emanada de la Superintendencia de Servicios Públicos, razón por la cual no procede la orden de cumplimiento pedida”. También, denegó las demás pretensiones de la demanda y, finalmente, previno a la demandada para que notifique a la sociedad demandante la Resolución número 32.11-95-2003 y haga eficaz la decisión. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:

1º. Después de efectuar consideraciones generales sobre la naturaleza y el objetivo de la acción de cumplimiento, apoyándose en jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, concluye, de un lado, que aquella “no es susceptible de utilizar en todo momento y para todos los eventos en los cuales se acuse algún tipo de incumplimiento de una ley o acto administrativo” y, de otro, que no es posible convertir la acción de cumplimiento en acción contenciosa para discutir y establecer derechos inciertos. Por esas razones, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispuso que la acción de cumplimiento es improcedente cuando el accionante cuenta con otros medios de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto administrativo. De igual modo, si la obligación no es clara, si existen diferentes interpretaciones sobre la norma que se pretende cumplir y si el derecho no es incontrovertible, la acción de cumplimiento es improcedente.

2º. Está probado en el expediente que el reclamo en la facturación efectuado por el Centro Comercial del Lago UNILAGO el 10 de mayo de 2002, no fue respondido de fondo por la empresa demandada en el término previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, pues lo contestó el día 4 de julio de 2002, razón por la cual se configuró el silencio administrativo positivo. Por este motivo, la Superintendencia de Servicios Públicos ordenó a la empresa demandada reconocer y dar cumplimiento a los efectos del silencio administrativo positivo. Es, entonces, claro e inequívoco el derecho del demandante, y de otra parte la obligación de la ECSA LTDA., de reconocer la decisión positiva a la reclamación en concordancia con el artículo 158 de la ley de servicios públicos.

3º. Mediante Resolución número 32-11-95-2003, proferida en curso de la presente acción, la empresa demandada reconoció y dio aplicación a los efectos del silencio administrativo positivo respecto de las pretensiones del demandante. En consecuencia, revocó la decisión que notificó los resultados del reclamo número 142913 de 2002 y ordenó reliquidar la cuenta interna #61996632 como usuario Gran productor de Basuras con una generación de 11.43 metros cúbicos a partir de la vigencia del mes de marzo de 2002 hasta marzo del 2003. Finalmente, la empresa manifestó que las cuentas internas verán reflejada la reliquidación en la próxima facturación.

4º. Lo anterior muestra con claridad que la empresa demandada dio cumplimiento estricto al acto administrativo cuya observancia se reclama en esta oportunidad, razón por la cual el Tribunal se abstiene de ordenar medidas que son improcedentes por sustracción de materia. Sin embargo, advierte que teniendo en cuenta que el cumplimiento se produjo en el curso del presente proceso, la demandada deberá notificar al demandante el acto para que éste pueda ejecutarse.

5º. En cuanto a la petición de condena en costas, la Sala -estima su improcedencia, por no haberse demostrado.

4 – LA IMPUGNACION

La demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente:

1º. Se impugna la sentencia del Tribunal únicamente en cuanto negó la pretensión de condena en costas a la empresa demandada, pues en el expediente reposa prueba del contrato de prestación de servicios profesionales suscrito entre el Centro Comercial del Lago y el abogado que lo representó en el proceso. Luego, está demostrado ese gasto.

2º. La empresa solamente cumplió el acto administrativo cuya observancia se reclamaba en esta acción constitucional cuando fue notificada del auto admisorio de la demanda. Ello muestra que “si no hubiera sido porque se presentó ante Ustedes la presente acción, la Empresa comercial del Servicio de Aseo ECSA S.A. E.S.P. no hubiera emitido dicha decisión”. Entonces, la empresa hizo incurrir en costas procesales a la persona jurídica demandante.

II.- CONSIDERACIONES

Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

En razón a que la impugnación se limita a cuestionar la denegación de la condena en costas al demandado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil, esta Sala solo es competente para conocer el asunto objeto de reproche.

Condena en costas en la acción de cumplimiento

La Ley 393 de 1997 no hace especial referencia al tema sub iúdice, pues solamente indica que el fallo que se profiera en el proceso de acción de cumplimiento deberá contener, entre otros puntos, la condena en costas “si hubiere lugar”. Ello muestra dos aspectos. El primero, que la condena en costas no es ajena ni está prohibida en esta acción constitucional, pues el legislador la autorizó en aquellos casos en los que las circunstancias la ameriten. El segundo, que no en todas las sentencias proferidas en ejercicio de la acción de cumplimiento procede esta condena, comoquiera que está limitada a la ocurrencia fáctica y jurídica de aquellas.

No obstante lo anterior, el artículo 30 de la Ley 393 de 1997 remite al Código Contencioso Administrativo en los aspectos no contemplados en esa ley en lo que sean compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento. Por ello, podría sostenerse que es aplicable el artículo 171 de esa normativa que a su tenor literal dispone:

“En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”

Ahora, es evidente que la acción de cumplimiento es pública porque, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 4º de la Ley 393 de 1997, “cualquier persona podrá ejercer la acción de cumplimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos”. Entonces, también podría pensarse que en la acción objeto de estudio no procede la condena en costas a la parte vencida en el proceso porque el Código Contencioso Administrativo la niega en las acciones públicas.

Sin embargo, a pesar de que la remisión al artículo 171 del Código Contencioso Administrativo es válida, lo cierto es que la ley especial que regula la acción de cumplimiento autoriza esta figura procesal en las acciones de cumplimiento pero cuando “hubiere lugar”. No obstante, lo anterior no significa que para condenar a la parte vencida al pago de costas basta que se hubiere accedido a las pretensiones de la demanda de cumplimiento o que se hubiere conseguido el cumplimiento reclamado del acto administrativo o la norma con fuerza material de ley, puesto que el artículo 30 de la Ley 393 de 1997 es claro en señalar que la condena en costas a la parte vencida solamente se reconocerá cuando “hubiere lugar”, esto es, en casos realmente excepcionales.

De hecho, el carácter excepcional de este pago en las acciones de cumplimiento no sólo deriva de la interpretación literal del artículo 30 de la Ley 393 de 1997 sino de la hermenéutica teleológica de la misma, comoquiera que dicha autorización no puede ser entendida de tal manera que le reste eficacia a su naturaleza de acción pública (artículo 2º de la Ley 393 de 1997). Evidentemente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, la condena en costas no sólo podría imponerse al demandado sino también al demandante vencido en el proceso, lo cual podría impedir el ejercicio informal y público de esta acción. Por ejemplo, el numeral 3º de esa norma procesal civil señala que procede “en la sentencia de segundo grado que confirme en todas sus partes la del inferior, se condenará al recurrente en las costas de la segunda instancia”. Ello muestra que la condena en costas en esta acción pública podría limitar su eficacia y, al mismo tiempo, impondría una carga desproporcionada a las partes que no requieren ser abogados para defender sus intereses en el proceso.

Así las cosas, se considera que a pesar de que el artículo 21, numeral 7º, de la Ley 393 de 1997 autoriza la condena en costas en la acción de cumplimiento esa decisión es excepcional porque está limitada al hecho de que “hubiere lugar” a ella. Entonces, esa expresión debe ser entendida de manera estricta, de acuerdo con los principios de eficacia e informalidad de la acción de cumplimiento y con su naturaleza de acción pública.

Por lo expuesto en precedencia, se concluye que para que proceda la condena en costas a la parte vencida en las acciones de cumplimiento es necesario no sólo que se demuestre que con ocasión del proceso se causaron gastos, tal y como lo señala el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil, sino lo siguiente: si se trata de condenar al demandante porque fue vencido en el proceso debe demostrarse que actuó de mala fe, o abusó del ejercicio de los derechos procesales, u obró con temeridad en sus pretensiones. Pero, si se trata de condenar al demandado, como parte vencida en el proceso, además de la prueba de los gastos, deberá demostrarse su mala fe, su arbitrariedad o la obstinada renuencia al cumplimiento de la norma o del acto administrativo que es objeto del proceso. En otras palabras, en este último caso, procede la condena en costas en contra del demandado vencido en el proceso cuando su omisión obligó al demandante a interponer la acción de cumplimiento y era evidente que su negativa a cumplir con el deber jurídico impuesto se producía por una decisión arbitraria u obstinada de éste.

Así las cosas, en el presente asunto se tiene que, efectivamente, la empresa demandada solamente cumplió con lo dispuesto en el artículo 2º de la Resolución número 6208 del 4 de abril de 2003 después de la notificación del auto admisorio de la demanda de cumplimiento, pues éste se notificó el 3 de octubre de este año (folio 36) y el acto que materializa el cumplimiento reclamado se expidió el 7 de ese mismo mes y año (folio 41). Entonces, el ejercicio de la acción de cumplimiento fue indispensable para que se cumpliera lo ordenado en dicha resolución.

De otra parte, en la contestación de la demanda la empresa demandada reconoció que no había dado cumplimiento al acto administrativo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios porque le solicitó que “nos aclararan el porque no se había valorado las pruebas anexadas al expediente en la que se incluía la notificación al usuario de la práctica de pruebas, aclaración que a la fecha no ha sido respondida por lo que mediante comunicación hemos solicitado la revocatoria directa del acta administrativo mencionado”. Ello muestra que la omisión de cumplimiento por parte de la empresa demandada, sin ningún fundamento jurídico, le impuso al demandante la carga de demandar el cumplimiento del artículo 2º de la Resolución número 6208 del 4 de abril de 2003, con lo cual se evidencia una actuación arbitraria por parte de la empresa demandada.

De igual forma, se encuentra acreditado en el expediente que la parte demandante suscribió contrato de prestación de servicios profesionales para “presentar acción de cumplimiento a nuestro nombre en contra de la Empresa Comercial del Servicio de Aseo ECSA E.S.P. a fin de hacer cumplir la Resolución No. 6208 del 7 de abril de 2003 emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”. Efectivamente, en cumplimiento de ese contrato se firmó el poder que demuestra la representación judicial del abogado que actúa en este proceso. En tal contexto, está demostrado en el proceso que, como consecuencia de la decisión arbitraria de la empresa demandada, el Centro Comercial El Lago –UNILAGO- incurrió en gastos correspondientes al valor de los servicios profesionales prestados por su apoderado.

Por lo expuesto, la Sala concluye que el argumento del demandante prospera. Por lo tanto, debe revocarse el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada y, en su lugar, condenar en costas a la Empresa Comercial del Servicio de Aseo Ltda. –ECSA- en favor de la parte demandante.

III. LA DECISION

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA :

1º. Revócase el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, el 10 de octubre de 2003. En su lugar, condénase en costas a la Empresa Comercial del Servicio de Aseo Ltda. –ECSA-, en favor de la parte demandante.

2º. En lo demás, confírmase la sentencia apelada.

3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General